Hacia la Unión Energética
Xavier Vives, Iese Business School
El Consejo Europeo en su reunión de mediados de 19 y 20 de marzo de 2015 concluye que “La UE se ha comprometido a instituir una Unión de la Energía con una política climática …, cuyas cinco dimensiones (seguridad energética, solidaridad y confianza; un mercado europeo de la energía plenamente integrado; eficiencia energética como contribución a la moderación de la demanda; descarbonización de la economía; e investigación, innovación y competitividad) están estrechamente interrelacionadas y se refuerzan mutuamente”.
El objetivo último de la Unión Energética es proporcionar a los consumidores y empresas energía segura, limpia y a coste razonable. Una pieza central de la Unión Energética es la integración del mercado europeo de la energía.
La UE tiene todavía mucho camino que recorrer para alcanzar la tríada deseada en términos de seguridad del suministro, coste y contribución a la lucha contra el cambio climático. En relación a la seguridad del suministro, la UE depende en más de un 50% de fuentes externas de energía (90% en el caso del petróleo) y seis países (los tres estados bálticos, Finlandia, Bulgaria y Eslovaquia) dependen de Rusia como único proveedor externo de gas. Las amenazas a la seguridad del suministro de gas por parte de Rusia (que representa un 30% de las importaciones europeas, de las cuales la mitad se canalizan a través de Ucrania) y la creciente inestabilidad política en el norte de África y Oriente Medio han puesto sobre la mesa la vulnerabilidad europea. En términos de coste y competitividad, los precios al por mayor de la electricidad en relación a los EEUU todavía son un 30% más altos y para el gas son más del doble. Los precios que paga la industria europea por la electricidad y el gas representan múltiplos en relación a los EEUU (después de la revolución que ha representado el gas de esquisto). Los mercados al por menor no funcionan correctamente según la UE y un porcentaje notable de consumidores tienen problemas para pagar la factura energética. En términos de generación limpia, Europa es todavía líder en energías renovables pero a un coste en subsidios muy elevado, y con una infraestructura de transmisión y capacidad de generación convencional que no están adaptadas a la intermitente producción renovable.
Además, los mercados no están integrados y existen islas energéticas (como los países bálticos que dependen del gas ruso o la misma Península Ibérica) y esto repercute negativamente en la seguridad del suministro, en el coste y en la adaptación del sistema a las fuentes renovables. No se trata solamente de falta de interconexiones eléctricas y de gas sino también de una gran fragmentación regulatoria. En efecto, la UE tiene 28 reguladores y 28 sistemas de regulación de los mercados energéticos. Junto con bajas interconexiones, esta situación explica un nivel de competencia bajo en el sector y una gran disparidad de precios entre países y distintos tipos de consumidores.
La falta de integración se agrava dado que cada país de la UE tiene su política energética. La Comisión Europea no tiene autoridad supraestatal en este campo como la tiene en comercio exterior. Así, Francia depende de la generación nuclear, y no quiere oír hablar del gas de esquisto, mientras que Alemania quiere reemplazar rápidamente la energía nuclear y de los combustibles fósiles por renovable mientras se ve obligada a aumentar su consumo del polucionante carbón. El Reino Unido pone énfasis en la energía nuclear y en el gas de esquisto más que en la energía renovable. Además, cada país negocia con los suministradores externos de manera separada disminuyendo de esta manera el poder de negociación que podrían tener conjuntamente. El resultado evidente ahora es que Rusia puede desarrollar la táctica del “divide y vencerás” frente a los países europeos.
Un mercado integrado y una política común comportan ventajas evidentes. Para empezar, las posibilidades de arbitraje entre mercados se estabilizan, y reduce el margen de reserva necesario para la fiabilidad operativa siempre que haya suficiente capacidad de interconexión. Por ejemplo, cuando en Alemania falla el viento, la energía solar del sur de Europa puede suplirlo, y en caso contrario la potencia nuclear francesa puede entrar en acción. Como ejemplo de que el uso de recursos compartidos en un mercado integrado permitiría mejorar la seguridad del suministro frente a interrupciones del suministro o situaciones de alta demanda (originadas por ejemplo de situaciones climáticas adversas) cabe destacar, por ejemplo, la estabilidad de las reservas de gas en la Península Ibérica, que se han situado por encima del 60% de la capacidad total durante los inviernos de 2012, 2013 y 2014, mientras que las reservas de gas en Francia se han situado tres veces por debajo del 30% y otra cerca del 10% durante los últimos cuatro inviernos.
Un mercado integrado permite tener empresas mayores sin poner en peligro la competencia. Esto es así dado que el poder de mercado, la capacidad de elevar precios por encima de los costes, de las grandes empresas se reduce al aumentar el tamaño del mismo mercado, y la amenaza de entrada de otras empresas disciplina a los operadores ya establecidos. Empresas más grandes a nivel europeo -que no necesariamente doméstico- pueden asegurar el suministro a un coste menor en los mercados internacionales, en particular si la UE tiene una política energética coordinada. Por otra parte, la homogenización de los diversos entornos reguladores en la Unión Europea debería repercutir en una mayor seguridad jurídica y simplicidad administrativa. Estos elementos conjuntamente con el acceso a un mercado más grande deberían repercutir positivamente en la atracción de la inversión privada y a reforzar la posición de las empresas energéticas europeas en el panorama internacional. Asimismo, un regulador europeo dificultaría la captura por parte de los sectores energéticos nacionales. Finalmente, una política común es el camino adecuado para encarar las grandes inversiones en infraestructuras y en I+D que el objetivo de descarbonizar la economía europea plantea.
El paralelo del proceso y de la propuesta de Unión Energética con el de la Unión Bancaria es notable. La multiplicidad de reguladores y de normativa en los mercados bancarios contrastaba con la moneda común y no abordaba los problemas de riesgo sistémico. La Unión Bancaria con el Banco Central Europeo como regulador, con una autoridad de resolución de entidades con problemas y un sistema de seguro de depósito coordinado, fue la respuesta a la situación crítica que casi derrumba el edificio del euro. En el campo de la energía la amenaza de Rusia a la seguridad del suministro en Europa puede tener un efecto catalizador para la Unión Energética. Así como se realizan test de estrés para los bancos están en marcha también test de estrés para ver como ciertos países y la Unión se verían afectados por la interrupción del suministro ruso o bien por una interrupción del gas que pasa a través de Ucrania. Los resultados de los test se utilizan para mejorar la gestión de las reservas, estudiar los mecanismos de solidaridad y transmisión de recursos, así como para optimizar los planes de aumento de la capacidad de almacenamiento y diversificación de los proveedores. Esperemos pues que no tenga que suceder una crisis energética importante para que la Unión Energética se lleve a cabo.
El plan para lanzar la Unión Energética está lleno de objetivos razonables y buenos propósitos. La seguridad del suministro se pretende asegurar con (i) la diversificación de las fuentes promoviendo el acceso a oferentes alternativos mediante el Corredor del Gas del Sur para que los países de Asia Central puedan exportar el gas a Europa; (ii) la mejora de las conexiones con el Mediterráneo y Argelia en particular; (iii) el establecimiento de hubs de gas líquido en el Norte de Europa y en el Mediterráneo; (iv) una estrategia global, incluyendo la necesaria infraestructura de transporte y almacenamiento, para que el gas natural licuado (GNL) pueda servir como recurso en caso de crisis; y (v) una consolidación y expansión de las energías renovables. La opción del gas de esquisto se considera con circunspección y mucho más recelo que en los EEUU. Además, se pretende una respuesta más coordinada delante de una crisis con mecanismos de compra conjunta de gas entre países y que la Comisión Europea deba estar informada de las negociaciones bilaterales con países terceros. Se menciona también la posibilidad de redefinir la relación energética con Rusia “cuando las condiciones sean las apropiadas”. El objetivo en el campo internacional es que la UE tenga una mayor habilidad para influir en los mercados de energía globales.
El mercado integrado de la energía necesita tanto más interconexiones (hardware), con un objetivo del 10% de la capacidad en electricidad para el 2020 y del 15% para 2030, como una regulación apropiada (software) que ponga en práctica las recomendaciones de la misma Comisión sobre la separación de la transmisión de la generación, y la independencia y una mayor cooperación de los reguladores nacionales, así como un aplicación estricta de la política de defensa de la competencia. El tercer paquete de la UE (2009) establece la creación de una agencia comunitaria, la Agencia para la Cooperación de los Reguladores de Energía (ACER). Esta agencia es responsable de supervisar las transacciones de compra y venta de energía, y de coordinar investigaciones entre los diversos organismos reguladores nacionales. Si detecta un caso de posible manipulación de precios debe forzar a estos reguladores a abrir una investigación.
Los subsidios a los combustibles fósiles como el carbón han de desaparecer así como los subsidios no coordinados a las renovables y al mantenimiento de capacidad excedente de reserva. Se especifica, alguien diría con la vista puesta en España, que se tiene que evitar cualquier tipo de modificación retroactiva de los esquemas de soporte para establecer unas reglas claras y previsibles que garanticen un marco estable para la atracción de la inversión privada.
Según la Comisión, los consumidores deberían poder comprar energía de empresas de otros países europeos y convertirse en un elemento disciplinador del mercado. Los precios regulados por debajo del coste deben ser eliminados dado que la acumulación de déficit tarifarios acaba perjudicando a los mismos consumidores que se dice proteger. Al hacer esto los gobiernos han de proponer mecanismos para proteger a los consumidores vulnerables.
La Unión Energética se completa con un programa de mejora de la eficiencia energética en el sector de la construcción y del transporte así como un programa general de descarbonización de la economía para poder cumplir las ambiciosas metas de lucha contra el cambio climático de la UE. En este sentido el sistema de comercio de emisiones (ETS) ha de jugar un papel importante. La Comisión insiste en que la UE debe ser el número uno mundial en fuentes renovables y que éstas deben ser apoyadas mediantes esquemas de mercado que resuelvan fallos del mismo mercado. Este liderazgo necesita un esfuerzo de I+D e innovación tanto en la generación como en el trasporte y el consumo.
El plan europeo se enfrenta a diversos obstáculos relevantes. El primero, y quizás el más importante, es la falta de voluntad política en la UE para construir una política energética común. El segundo es Rusia, que utiliza la energía como arma de confrontación política y dominio en Europa del Este. El tercero son los mismos gobiernos europeos, que tienden a proteger a sus campeones nacionales. La política de defensa de la competencia, posiblemente la política común más efectiva de la UE, ha demostrado ser un instrumento adecuado para superar los obstáculos. Por ejemplo, la Comisión Europea dictaminó que el gaseoducto propuesto por Rusia South Stream, bajo el Mar Negro y a través de los Balcanes, era ilegal puesto que la misma empresa Gazprom no podía al mismo tiempo gestionar el gaseoducto y proporcionar el gas. El proyecto fue cancelado por el presidente Putin. Ahora la comisaria de competencia de la renovada Comisión Europea, Margrethe Vestager, debe decidir si prosigue con el caso contra Gazprom. Este caso se basa en que Gazprom carga precios excesivos y discriminatorios entre países de la Europa del Este y que obstaculizan la libre circulación de gas entre los estados miembros, así como la diversificación de las fuentes de suministro. Hay que recordar, además, que la Comisión Europea ya utilizó en el pasado la política de defensa de la competencia en materia de fusiones para impulsar la separación vertical de actividades cuando tenía dificultades de conseguirlo por la vía de la regulación.
Hay diversos ejemplos de interferencias de los países europeos en la integración del mercado. Como ejemplo cercano, Francia se ha resistido a aumentar la interconexión eléctrica con España al temer que la capacidad excedente renovable en España y Portugal inunde su mercado creando un problema para la energía nuclear francesa, que no es flexible en su oferta. Aun así se ha inaugurado recientemente la MAT entre Francia y España y la tensión con Rusia ha llevado a Francia a aceptar también el resurgimiento del proyecto de gaseoducto Midcat y a empujar las interconexiones en Europa. En efecto, el Consejo Europeo de marzo decidió “acelerar los proyectos de infraestructuras, como las interconexiones en particular a regiones periféricas, de electricidad y gas para garantizar la seguridad energética y un mercado interior de la energía en buen funcionamiento” y menciona que el “reciente acuerdo alcanzado por Francia, Portugal, España, la Comisión y el BEI representa un paso positivo hacia el logro del objetivo del 10 % en materia de interconexiones eléctricas en 2020 a más tardar; el acuerdo alcanzado por los Estados Bálticos para avanzar hacia la sincronización funcional de los Estados miembros dentro de la red continental europea también contribuye al incremento de la seguridad energética, al igual que los trabajos del Grupo de Alto Nivel sobre Conectividad del Gas en Europa Central y Sudoriental”.
La Unión Energética es un proyecto imprescindible para definir el mix de generación a largo plazo adecuado en la UE y conseguir acercarse al triángulo deseado de energía segura, limpia y a coste razonable (o minimizar los conflictos entre los objetivos, como tener energía limpia y a coste competitivo). Este proyecto está en marcha pero su ritmo de avance vendrá muy condicionado por la política. En primer lugar, la geopolítica, con la presión competitiva de los EEUU por el Oeste y las amenazas y potencial inestabilidad del suministro por parte del Este y el Sur. En segundo lugar, por los avances o retrocesos en el proceso de unión europea. Política y economía están ineludiblemente entrelazadas en el sector energético.
